Le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution, et notamment à l’article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, les modalités d’évaluation judiciaire de l’indemnité d’expropriation, qui peut ne pas tenir compte, entre autres, des changements de valeur du bien exproprié « s’ils ont été provoqués par l’annonce des travaux ou opérations dont la déclaration d’utilité publique est demandée ».
QPC, 11 juin 2021, n° 2021-915/916
L’article 322-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit la date à laquelle les biens expropriés sont estimés et les éléments à prendre ou non en compte dans cette estimation :
« Les biens sont estimés à la date de la décision de première instance.
Toutefois, et sous réserve de l’application des dispositions des articles L. 322-3 à L. 322-6, est seul pris en considération l’usage effectif des immeubles et droits réels immobiliers un an avant l’ouverture de l’enquête prévue à l’article L. 1 ou, dans le cas prévu à l’article L. 122-4, un an avant la déclaration d’utilité publique ou, dans le cas des projets ou programmes soumis au débat public prévu par l’article L. 121-8 du code de l’environnement ou par l’article 3 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, au jour de la mise à disposition du public du dossier de ce débat ou, lorsque le bien est situé à l’intérieur du périmètre d’une zone d’aménagement concerté mentionnée à l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme, à la date de publication de l’acte créant la zone, si elle est antérieure d’au moins un an à la date d’ouverture de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique.
(…)
Quelle que soit la nature des biens, il ne peut être tenu compte, même lorsqu’ils sont constatés par des actes de vente, des changements de valeur subis depuis cette date de référence, s’ils ont été provoqués par l’annonce des travaux ou opérations dont la déclaration d’utilité publique est demandée, par la perspective de modifications des règles d’utilisation des sols ou par la réalisation dans les trois années précédant l’enquête publique de travaux publics dans l’agglomération où est situé l’immeuble. »
Par deux décisions, la Cour de cassation avait renvoyé au Conseil constitutionnel deux QPC portant sur cet article en considérant que :
« la règle d’évaluation des biens expropriés selon leur usage effectif à la date de référence et sans prise en compte des changements de valeur intervenus depuis cette date, lorsqu’elle est appliquée à l’évaluation d’un bien destiné à être revendu par l’expropriant dans des conditions déjà déterminées et lui permettant de bénéficier d’une plus-value certaine, est de nature à créer un déséquilibre entre les intérêts de l’exproprié et de l’expropriant, celui-ci étant protégé de la spéculation foncière qui aurait pu bénéficier à l’exproprié, tout en étant assuré d’en tirer lui-même profit. »
En effet, les requérants reprochaient à ces dispositions :
« (…) de prévoir des modalités inconstitutionnelles d’évaluation du bien exproprié en cas d’opération qu’ils qualifient d’« expropriation pour revendre ». En effet, elles ne permettraient pas au juge de l’expropriation d’accorder une juste et intégrale indemnité dès lors qu’elles lui imposent d’évaluer ce bien en considération de son seul usage effectif à une date située très en amont de celle à laquelle il fixe le montant de l’indemnité, sans lui permettre de tenir compte du prix auquel l’expropriant entend vendre le bien, dans des conditions déjà connues et lui permettant de réaliser une plus-value substantielle certaine. »
Les requérants invoquaient donc la méconnaissance des exigences de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ainsi que l’incompétence négative du législateur s’agissant des mots « s’ils ont été provoqués par l’annonce des travaux ou opérations dont la déclaration d’utilité publique est demandée » édictés au dernier alinéa de l’article L. 322-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
Le Conseil constitutionnel a d’abord rappelé le principe d’une juste indemnisation de l’expropriation pour la réalisation d’une opération d’utilité publique afin de respecter les exigences de l’article 17 de la DDHC :
« (…) la loi ne peut autoriser l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers que pour la réalisation d’une opération dont l’utilité publique a été légalement constatée. La prise de possession par l’expropriant doit être subordonnée au versement préalable d’une indemnité. Pour être juste, l’indemnisation doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain, causé par l’expropriation. En cas de désaccord sur la fixation du montant de l’indemnité, l’exproprié doit disposer d’une voie de recours appropriée. »
En conséquence, il a déclaré conforme à la Constitution de dernier alinéa de l’article L. 322-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique dès lors que :
« 17. Le législateur a ainsi entendu éviter que la réalisation d’un projet d’utilité publique soit compromise par une telle hausse de la valeur vénale du bien exproprié, au détriment du bon usage des deniers publics. Ce faisant, il a poursuivi un objectif d’intérêt général.
18. En second lieu, pour assurer la réparation intégrale du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation, le juge peut tenir compte des changements de valeur subis par le bien exproprié depuis la date de référence à la suite de circonstances autres que celles prévues au dernier alinéa de l’article L. 322-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. À ce titre, il peut notamment prendre en compte l’évolution du marché de l’immobilier pour estimer la valeur du bien exproprié à la date de sa décision.
19. Il résulte de tout ce qui précède que les dispositions contestées ne portent pas atteinte à l’exigence selon laquelle nul ne peut être privé de sa propriété que sous la condition d’une juste et préalable indemnité. Le grief tiré de la méconnaissance de l’article 17 de la Déclaration de 1789 doit donc être écarté. »
Il résulte de cette formulation que si le Conseil a validé le principe de la « clause anti-spéculation », il a tout de même réservé une marge de manœuvre au juge pour fixer le montant de l’indemnité d’expropriation puisque ce dernier peut prendre en compte des circonstances autres que celles prévues au dernier alinéa de l’article L. 322-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, telles que l’évolution du marché de l’immobilier.